Agglomerationsprogramme: Eine Zauberformel?
Bis zum 9. September dauerte die Vernehmlassung zu den Agglomerationsprogrammen der vierten Generation. Im Rahmen dieser unterstützt der Bund Mobilitätsprojekte mit 1,3 Mrd. Franken. Ein geschätztes, aber nicht perfektes Instrument.
Die vierte Generation der Agglomerationsprogramme umfasst Projekte aus 32 Agglomerationen der Schweiz. Mit Grenchen ist eine neue dabei, die restlichen Regionen haben bereits zuvor Agglomerationsprogramme eingereicht. All diese Projekte können von Bundessubventionen profitieren, sofern National- und Ständerat zustimmen.
Seit 2006 unterstützt der Bund die Agglomerationen, um eine koordinierte urbane Entwicklung mit interkommunalen Verkehrsnetzen zu fördern. Um das zu erreichen, hilft der Bund bei der Finanzierung von Projekten im Rahmen der Agglomerationsprogramme. Der Bund prüft jedes eingereichte Projekt auf seine Qualitäten in den Bereichen Verkehr, Siedlungsentwicklung, Verkehrssicherheit sowie Umwelt- und Ressourcenschonung. Je nach Ergebnis der Evaluation zahlt der Bund mehr oder weniger an ein Projekt; wobei das Minimum 30 Prozent der Gesamtkosten beträgt und das Maximum 50 Prozent. Nur Massnahmen, die massgeblich zur Lösung von Verkehrsproblemen beitragen und das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen, werden berücksichtigt.
Drei Generationen von Agglomerationsprogrammen wurden in der ganzen Schweiz bereits realisiert, oder sind dabei, realisiert zu werden. Die Massnahmen, die in den verschiedenen Programmen enthalten sind, müssen in einem bestimmten Zeitrahmen umgesetzt werden – seit 2019 werden Übertretungen mit einem Abschlag von 5 Prozent an der Finanzierung bestraft. Für die vierte Generation der Agglomerationsprogramme beläuft sich der Beitrag des Bundes auf 1,3 Milliarden Franken. Kantone, Städte und Gemeinden steuern 2,21 Milliarden Franken bei und leisten damit den grössten Anteil der Investitionen. Die Teilnahme an einem Agglomerationsprogramm ist weder einfach noch günstig. Doch ohne Kofinanzierung ist es kaum möglich, die Infrastrukturkosten zu stemmen, die durch das Bevölkerungswachstum und die Zunahme von Arbeitsplätzen in den Städten und Agglomerationen immer weiter steigen.
«Gemeinsam stärker»: das Beispiel der Agglo Chablais
Mehrere Gemeinden aus den Kantonen Wallis und Waadt haben sich 2011 zur Agglomeration Chablais zusammengeschlossen, heute umfasst sie die folgenden Gemeinden: Aigle, Bex, Collombey-Muraz, Massongex, Monthey und Ollon. Nach einem verhaltenen Start, bei dem nur einzelne Massnahmen für eine Kofinanzierung durch den Bund infrage kamen, entwickelte sich die Agglomerationsstruktur weiter. Für die vierte Generation reichte sie ein Dossier ein, das bei der Evaluation gut abschnitt. Die Struktur sei nun «reifer geworden», sagt Pierrick Maire, Projektverantwortlicher für die Agglomeration Chablais.
Es war ein langer Weg, sowohl für die lokalen Beteiligten als auch für den Bund. Auch dieser hat die Prozesse für die Agglomerationsprogramme angepasst, einen klareren Rahmen vorgegeben und die Qualitätsprüfung überarbeitet. Mehrere neue rechtliche Grundlagen wurden kürzlich geschaffen, um die Prozesse zu regularisieren, zum Beispiel die Verordnung des Uvek über das Programm Agglomerationsverkehr, das den Zeitrahmen für die Umsetzung regelt (2019), oder Direktiven, welche die Prüfung der Projekte präzisieren (2020).
Im Jahr 2022 ist die Struktur der Agglomeration Chablais weit entfernt von ihren Anfängen, wie der Verantwortliche Pierrick Maire erklärt. Das ist aber nur dank viel Arbeit gelungen; einem Aufwand, den nicht alle Gemeinden leisten können. Ein Dämpfer ist trotz dem qualitativ guten Dossier, dass sich der Bundesbeitrag für die Projekte im Chablais nur auf 30 Prozent der Kosten und damit auf das Minimum belaufen wird. Dies weil ein Agglomerationsprojekt nur ungenügend umgesetzt wurde, was die Agglomeration Chablais 5 Prozentpunkte gekostet hat. Für die Gemeinden heisst das, dass sie 70 Prozent der Kosten übernehmen müssen statt 65 Prozent. Eine nicht zu unterschätzende Differenz, die sich je nach Projekt auf mehrere Tausend Franken summieren kann.
«Wir sind ständig daran, die neuen Massnahmen für die neuen Programme zu planen, was uns wenig bis gar keinen Platz lässt, um komplexere Themen anzupacken.»
Wer ein Agglomerationsprogramm lanciere, der müsse sich auch ein Stück weit «dem Zuckerbrot und der Peitsche» der Bundespolitik beugen, bemerkt Pierrick Maire mit einem Schmunzeln. So erlebt er es in der Agglo Chablais: ein intensiver Prozess, vorgegeben vom Rhythmus der Agglomerationsprogramme, die alle vier Jahre aufeinanderfolgen. «Wir sind ständig daran, die neuen Massnahmen für die neuen Programme zu planen, was uns wenig bis gar keinen Platz lässt, um komplexere Themen wie die Parkplatzproblematik anzupacken», sagt Pierrick Maire. Trotz der bereits beträchtlichen Arbeitsbelastung zieht die Agglomeration immer neue Projekte an.
Dass dem so ist, ist zu einem grossen Teil den Bundesbeiträgen zu verdanken. Aber es gibt auch Mehrwerte neben dem finanziellen Aspekt: Austausch und Synergien sowohl zwischen Gemeinden als auch zwischen politischen Dossiers werden gefördert. Das bestätigt auch der Präsident des Lenkungsausschusses der Agglo Chablais, SGV-Vorstandsmitglied und Stadtpräsident von Monthey (VS) Stéphane Coppey. Für die Agglomeration Chablais wurde diese Zusammenarbeit sogar institutionalisiert mit einem interkommunalen Richtplan. Ein wichtiger Schritt für die sechs Gemeinden, der sich direkt aus der Zusammenarbeit in der Agglo ergab.
Trotz den vielen Vorteilen einer Teilnahme am Agglomerationsprogramm bleibt die Umsetzung komplex. Die Massnahmen werden in urbanisierten Zonen realisiert, in denen sich Projekte nicht selten überschneiden. «Was auf dem Papier einfach erscheint, kann sich als sehr komplex herausstellen», sagt Stéphane Coppey. Dies ist der Fall bei Projekten, die langen Bewilligungsverfahren unterliegen, oder bei Verfahren, die mit einem Gesetzgebungsprozess verbunden sind, der seinerseits mit der Umsetzung einer anderen Massnahme des Agglomerationsprogramms zusammenhängt. Diese Realitäten sprechen für eine Verlängerung des Umsetzungszeitrahmens um ein Jahr, auf total fünf statt vier Jahre.
Eine Politik der zwei Geschwindigkeiten?
Die Professionalisierung und die Weiterentwicklung der Strukturen der Agglomeration machen die Arbeit für Neueinsteiger umso komplexer. «Sich in einer Agglomerationsstruktur zu organisieren, ist nicht für alle Gemeinden machbar», führt Stéphane Coppey aus. Die Agglomerationsprogramme müssten sich darum an die politischen Realitäten, wie das Milizsystem, anpassen. Das derzeitige zu hohe Tempo erlaube es nicht, die geplanten Massnahmen mit Abstand zu betrachten, und der Schwerpunkt liege eher auf der Einreichung eines Programms als auf der Umsetzung der Massnahmen. Hinzu kommt, dass eine Agglomerationsstruktur an sich Ressourcen braucht, um zu funktionieren. Die Ausgaben dafür seien nicht zu unterschätzen, betont Stéphane Coppey.
«Sich in einer Agglomerationsstruktur zu organisieren, ist nicht für alle Gemeinden machbar.»
Gemeinden, die sich nicht in einer Agglomerationsstruktur organisieren können oder das nicht wollen, muss eine brauchbare Alternative geboten werden. Damit würde allen Regionen der Schweiz ermöglicht, umweltfreundliche und vernetzte Mobilitätsprojekte zu entwickeln. Für Regionen ausserhalb der Agglomerationen sind Finanzierungsmöglichkeiten momentan nur lückenhaft vorhanden.
Ein attraktives, aber nicht umfassendes Instrument
Nicht alle Schweizer Gemeinden können einer Agglomerationsstruktur beitreten. Das geht nur, wenn sie sich in einem Agglomerationsperimeter befinden. Diese Perimeter werden vom Bund festgelegt und basieren auf urbanen Gebieten, die vom Bundesamt für Statistik nach einer Methode definiert wurden, die der «Realität vor Ort» nicht ausreichend Rechnung trägt, wie Stéphane Coppey bemerkt.
Die Agglomeration Chablais hat das zu spüren bekommen, als sie die Ausdehnung ihres Perimeters auf die Gemeinden Bex und Ollon beantragen wollte. Zwei angrenzende Gemeinden, die wirtschaftlich bereits in die Agglomeration eingebunden sind, aber ausserhalb des vom Bund festgelegten Perimeters liegen. Die zwei ersten Anfragen wurden vom Bund abgelehnt. «Die Argumente des Bundes waren sehr schwach», erinnert sich Stéphane Coppey. Momentan sei die Handhabung etwas flexibler, auch aufgrund von Druck aus dem Parlament. Bex und Ollon sind mittlerweile Teil der Agglomeration Chablais, und zwei neue Gemeinden, St-Maurice und Lavey, bereiten sich darauf vor, sich anzuschliessen.
Auf dem Weg zur sechsten Generation
Die Arbeiten für die Agglomerationsprogramme der fünften Generation sind praktisch abgeschlossen. Die Richtlinien dürften sich in den nächsten Jahren kaum ändern. Gemäss aktuellen Schätzungen dürften rund 100 zusätzliche Gemeinden von den Programmen der fünften Generation profitieren. Die grössten Veränderungen sind für die sechste Generation geplant. Die Agglomerationsprogramme sollen unter anderem einen Schritt in Richtung eines digitalisierten Systems machen und es sind Vereinfachungen für kleinere Massnahmen geplant. Diese Programme, die zwar keine Wunder bewirken, aber dennoch effektiv sind, dürften vor einigen vielversprechenden Jahren stehen.